ՀՅԴ Հայաստանի ԳՄ տեսակետը ՀՀ կառավության 2019-2023 թթ․ ծրագրի վերաբերյալ
Մաս 1
ՀՅԴ Հայաստանի Գերագույն մարմնի մասնագիտական հանձնախմբերը, ուսումնասիրելով ՀՀ կառավարության 2019-2023 թթ․ծրագիրը, ներկայացրել են եզրակացություններ, որոնք ամփոփելով՝ արձանագրում ենք.
Ընդհանուր գնահատում
2019 թ. դեկտեմբերի 9-ի արտահերթ խորհրդարանական ընտրությունների արդյունքում կազմավորվեց կառավարություն՝ Սահմանադրության և օրենքի կամայական մոտեցմամբ, ինչը պատճառաբանվեց առաջիկայում իրականացվող կառուցվածքային փոփոխությունների մտադրությամբ, իսկ իրականում առերեսվեցինք մի շարք նախարարությունների գործունեության չհիմնավորված (սպասվելիք) դադարեցմանը:
Հատկանշական է, որ նշված, ինչպես նաև քաղաքական համակարգը (մամուլի և խոսքի ազատություն, անմիջական ժողովրդավարություն, ընտրական համակարգ, սուպերվարչապետության ինստիտուտ և այլն) բարեփոխելու մասին ծրագրում անդրադարձ չկա` ի հակադրություն իշխող ուժի բազմիցս հնչեցրած մոտեցումների: Մի կողմից անորոշ է նշված բարեփոխումների հարցը, մյուս կողմից՝ փորձ է արվում կառավարությունը փոխարինել մեկ անձով` գերկենտրոնացնելով կոլեգիալ կառավարման մարմնի լիազորությունները:
Սա երկրի ժողովրդավարական զարգացման ընթացքը խաթարող և մեծ ռիսկեր պարունակող իրողություն է: Կառավարության ձևավորման կամայական մոտեցման վերաբերյալ մեր պնդումը հիմնված է այն փաստի վրա, որ կառավարության կազմավորումն իրականացվել է Սահմանադրության 150-րդ և «Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» ՀՀ օրենքի 3-րդ հոդվածների խախտմամբ (թեև օրենքի նորմի համաձայն՝ կառավարությունը համարվում է կազմավորված, երբ նշանակված է կառավարության անդամների 2/3-ը, իսկ նշանակման պահը կարևոր է, քանի որ, մի կողմից, այն կազմավորված չլինելու դեպքում համարվում է, որ վարչապետը հրաժարական է տվել, կազմավորված լինելու դեպքում կառավարությունը պարտավոր է 20-օրյա ժամկետում ԱԺ ներկայացնել կառավարության ծրագիրը): Մասնավորապես, նշված հոդվածների համաձայն, վարչապետ նշանակվելուց հետո վերջինս պարտավոր է հնգօրյա ժամկետում Նախագահին ներկայացնել կառավարության անդամների թեկնածուների նշանակման առաջարկություն:
Սակայն անտեսելով տվյալ պահին օրենքով ամրագրված կառավարության կառուցվածքը՝ վարչապետը ներկայացրեց կառավարության անդամների մի մասին նշանակելու առաջարկություն` դա պատճառաբանելով կառավարության կառուցվածքում փոփոխություններ իրականացնելու իր մտադրությամբ: Հարցն այն է, որ այս քայլը Սահմանադրությամբ նախատեսված լիազորություն չէ (Սահմանադրության 6-րդ հոդվածի համաձայն՝ պաշտոնատար անձն իրավասու է կատարել միայն այնպիսի գործողություններ, որոնց համար լիազորված է Սահմանադրությամբ կամ օրենքով, իսկ օրենքի որևէ նորմ վարչապետին չի վերապահել լիազորություն՝ տվյալ ընթացքում ներկայացնել կառավարության անդամների մի մասի վերաբերյալ առաջարկություն): Ինչ վերաբերում է կառավարության կառուցվածքի փոփոխությանը, իսկ իրականում մի շարք նախարարությունների գործունեության դադարեցման նախաձեռնությանը, ապա այն չի համապատասխանում հանրային լայն քննարկման, արդյունավետության բարձրացման և սուպերվարչապետության համակարգը վերափոխելու՝ իշխող ուժի նախկինում հնչեցրած մոտեցումներին:
Բացակայում են նաև օպտիմալացման անվան տակ իրականացվող կրճատումների սոցիալ-տնտեսական գնահատականները, անտեսվում են կամ չեն կարևորվում հայաստանյան և Սփյուռքի հանրության կարծիքները, մյուս կողմից՝ նվազեցնելով կառավարության անդամների թիվը, առանձին նախարարության գործառույթներ տեղափոխելով վարչապետի աշխատակազմ, կառավարության կազմում չներառելով ոստիկանությունը և ազգային անվտանգության ծառայությունը, փորձ է արվում կառավարությունը փոխարինել վարչապետի գերկենտրոնացած ինստիտուտով՝ զրկելով կառավարության անդամներին, հատկապես նախարարներին, Սահմանադրությամբ և օրենքով նախատեսված՝ ինքնուրույն գործելու իրավասություններից:
Ձևավորված կառավարությունը նպատակադրվել է Հայաստանի Հանրապետությունում իրականացնել «տնտեսական հեղափոխություն»: Ուստի ակնկալվում էր, որ կառավարության ծրագիրը պետք է պատասխաներ, թե ի՞նչ է ներառում այդ եզրույթը, ինչպե՞ս է իրականացվելու «հեղափոխությունը», և ի՞նչ արդյունք է այն արձանագրելու: Կառավարության ծրագրում արձանագրված՝ ՀՆԱ-ի տարեկան 5% ակնկալվող աճը բավարար չէ կառավարության տնտեսական քաղաքականությունը հեղափոխական կոչելու համար՝ մանավանդ հաշվի առնելով, որ 2008թ. ֆինանսատնտեսական ճգնաժամից հետո Հայաստանի տնտեսական աճը միշտ էլ եղել է 5%-ի շրջանակներում:
Ծրագրում անդրադարձ չկա նախընթաց ժամանակաշրջանի, հատկապես նախորդ կառավարության ծրագրով հայտարարված նպատակների, գերակայությունների և ձեռնարկված միջոցառումների կատարմանը: Սա առավել արդիական է ներկայումս, երբ, ըստ էության, չի փոխվել կառավարություն կազմած (2018թ. մայիս) քաղաքական ուժը, կառավարության ղեկավարն ու անդամների մեծամասնությունը, մինչդեռ Սահմանադրության 156-րդ հոդվածի համաձայն՝ յուրաքանչյուր տարվա համար կառավարությունը պարտավոր է Ազգային ժողով ներկայացնել իր ծրագրի կատարման ընթացքի և արդյունքների մասին զեկույց:
Հակառակ կառավարության հաշվետվողականության և պատասխանատվության վերաբերյալ իշխող ուժի բազմիցս հնչեցված մոտեցումների՝ ծրագիրը մշակվել է պատասխանատվությունից խուսափելու և պարբերաբար հաշվետու չլինելու մոտեցմամբ: Ծրագրում բացակայում են կոնկրետ թիրախներ, հանրային կյանքի որակի բարելավումը բնութագրող նպատակադրումներ և ժամկետներ: Մինչդեռ կառավարության ծրագրի սոցիալական, տնտեսական, մշակութային և, ի վերջո, քաղաքական նշանակությունը ոչ միայն երկրի անվտանգ և կայուն զարգացմանը հիմնաքարային դերակատարություն ունենալն է, որը նույնպես բացակայում է, այլև այն, որ ծրագիրը պետք է ունենա հստակ սահմանադրաիրավական բովանդակություն: Վերջինս բխում է ինչպես Սահմանադրությամբ և օրենքներով ամրագրված՝ կառավարության և պետական կառավարման համակարգի կոնկրետ լիազորություններից, պարտականություններից, այլ նաև ներկա պայմաններում երկրի առջև ծառացած արտաքին ու ներքին մարտահրավերներից, հանրության կողմից քաղաքականության նկատմամբ պահանջներ ներկայացնելու և քաղաքական պատասխանատվության ենթարկելու բացառիկ իրավունքից: Այնպես է մտածվել, որ հասարակությունը զերծ մնա իր այդ իրավունքը ժամանակ առ ժամանակ իրականացնելու հնարավորությունից: Ընդհանրապես, փորձ է արվել խեղաթյուրել նաև կառավարության ծրագրի իրավական նշանակությունը, այն ի վերջո նորմատիվ իրավական ակտով հաստատվող, վարքագծի նորմեր պարտադրող փաստաթուղթ է:
Կառավարության ծրագրում ամրագրված հիմնական ուղենիշներում առաջնահերթ նպատակ համարելով «Հայաստանի Հանրապետությունում բարձր տեխնոլոգիական, արդյունաբերական, ինչպես նաև բնապահպանական բարձր չափանիշներին համապատասխանող, արտահանմանը միտված մրցունակ և ներառական տնտեսություն կառուցելը», դրան հասնելու համար առանցքային նշանակության կետերից մեկը համարվել է Հայաստանի արտաքին և ներքին անվտանգության ապահովումը, Արցախի անվտանգության երաշխավորումը և շարունակական ամրապնդումը։ Սա գլխիվայր շուռ եկած ձևակերպում է այն առումով, որ առանց Արցախի հարցի լուծման հնարավոր չէ տնտեսության զարգացումը: Սա հայության մեծամասնության կողմից բազմիցս մերժված մոտեցում է: Ավելին՝ հայ ժողովրդի կենսական շահը կարող է ապահովել «Զարգանալ՝ չզիջելով» սկզբունքի լիարժեք գործադրումը, որի վերաբերյալ ծրագրում պետք է նախատեսվի համապատասխան դրույթ, և որից պետք է ածանցվեն ոլորտային բարեփոխումները։
Ծրագրում գերիշխում են լոզունգային բնույթի հայտարարությունները, որոնք ավելի շատ հիշեցնում են ցանկություններ և ամբոխահաճո արտահայտություններ՝ չներառելով դրանք իրականացնելու կամ դրանց հասնելու մեխանիզմներ կամ առնվազն հիմնական սկզբունքներ:
Ծրագիրը պարունակում է ներքին հակասություններ ունեցող մտքեր: Իսկ առանձին դեպքերում ծրագրով հայտարարված մոտեցումները չեն համապատասխանում գործադրվող քայլերին: Օրինակ` մի կողմից նշվում է տնտեսական «հեղափոխության», ծայրահեղ աղքատությունը վերացնելու, սոցիալական բազմաթիվ խնդիրներ լուծելու կառավարության հանձնառության մասին, մյուս կողմից՝ տնտեսական աճը նախատեսվում է 5%-ի չափով՝ չներկայացնելով տնտեսության կառուցվածքային վերափոխման սցենարը և այլն: Այլ օրինակ` նշվում է կառավարության տարբեր կառույցների ծրագրային մոտեցումները չափելի արդյունքներով գնահատելու անհրաժեշտության մասին, սակայն նույն կառավարության ծրագիրը, ինչպես նշվեց վերևում, չի բավարարում այդ պահանջին: Կամ, թեև խոսվում է պետական ինստիտուտների գործառույթների, լիազորությունների, ծախսարդյունավետության և պատասխանատվության համաչափության մասին, սակայն նույն կառավարության կառուցվածքային փոփոխություններն իրականացվում են առանց այս պահանջները ներկայացնելու:
Ծրագրում բացակայում են զարգացման սպառնալիքներն ու խնդիրները, մինչդեռ կարևոր է կատարել անկախության տարիներին երկրի (տնտեսության) զարգացման ախտաճանաչում, ինչը հնարավորություն կտա վեր հանել հիմնական խնդիրները, արատները և մատնանշել դրանց պատճառները: Վերջիններս թույլ կտան գնահատել և ըստ առաջնահերթությունների ներկայացնել Հայաստանի տնտեսական անվտանգության սպառնալիքները: Օրինակ՝ տնտեսության ներկա կառուցվածքի պայմաններում արտաքին պարտք/ՀՆԱ ցուցանիշը հատել է թույլատրելի սահմանը, ներքին սպառման մեջ ներմուծման տեսակարար կշիռը 50%-ից ավելի է, ինչպես նաև այնպիսի կարևոր սպառնալիքներ, ինչպիսիք են արտագաղթը, կապիտալի արտահոսքը, վերամշակող արդյունաբերության տեսակարար կշիռը, ՀՆԱ-ի նկատմամբ ներդրումների ծավալը, գիտական հետազոտություններին ուղղված ծախսերը, գործազրկության մակարդակը և այլն: Ուստի կարևոր է ներկայացնել սպառնալիքների ամենակարևոր խմբերը և դրանց կրճատմանն ուղղված քայլերը: Օրինակ՝ սոցիալական սպառնալիք` աղքատություն, թշվառություն (սոցիալական օգնություն – կրթություն – աշխատանք), ժողովրդագրական սպառնալիք` արտագաղթ (մարդկային ռեսուրսների հաշվառում, ինքնազբաղվածության խթանում, սոցիալական արդարության սկզբունքի կիրառում), ինտելեկտուալ սպառնալիք` «ուղեղների արտահոսք», գիտական ներուժի փոշիացում (գիտության և կրթության համակարգի որակական փոփոխություններ, գիտության նյութականացում, գիտական գործունեության խթաններ):
Ծրագրային հազվագյուտ ցուցանիշները փոխշաղկապված չեն: Մինչդեռ բնակչության թվաքանակը քսան տարում հինգ միլիոնից ավելիի հասցնելու նպատակ ունեցող իշխող ուժը, ինչը գնահատելի է, պետք է հստակ և չափելի ցուցանիշ-ուղենիշներ մշակի: Ըստ որում՝ դրանք պետք է միմյանց հետ համաձայնեցված լինեն: Օրինակ՝ այդ ցուցանիշն անիրագործելի է տարեկան ընդամենը 5 տոկոս տնտեսական աճի պայմաններում: Բացի դրանից՝ վերջնանպատակի համար ընտրված ցուցանիշները պետք է տրոհվեն ենթացուցանիշների՝ յուրաքանչյուր տարվա համար:
Հստակ չէ, թե ինչ քայլեր են ձեռնարկվելու արդյունքային ցուցանիշների վրա հիմնված ծրագրային բյուջետավորման անցնելու ուղղությամբ։ Ծրագրում բացակայում են Սահմանադրության 154-րդ հոդվածով ամրագրված՝ ֆինասատնտեսական, վարկային և հարկային միասնական (որպես ամբողջություն), պետական պարտքի, ինչպես նաև պետական սեփականության կառավարման ոլորտներում կառավարության քաղաքականությունները:
«Արցախի Հանրապետություն» պաշտոնական անվան փոխարեն ամենուր օգտագործված է «Արցախ» բառը, ինչը չի բնութագրում ինքնիշխան պետությանը` Արցախի Հանրապետությանը։
Հարկ է արձանագրել, որ ամբողջ ծրագրում չի գտնվի որևէ հաստատում, որ այս կամ այն ուղղությունը, ծրագիրը կամ գործողությունը ծառայելու է ազգային արժեհամակարգի ձևավորմանը, ազգային պետության կայացմանը։
Հետագայում, հստակ չափորոշիչների վրա հիմնված կառավարության ծրագիր ունենալու համար, անհրաժեշտ է օրենքով սահմանել կառավարության ծրագրին ներկայացվող պահանջները։
Ոլորտային գնահատումները՝ հաջորդիվ:
